Les valeurs du service public : la neutralité

Le principe de neutralité est un corollaire du principe d’égalité. Comme pour l’intégrité, il s’agit d’une valeur essentielle à la confiance nouée entre les citoyens/usagers et les pouvoirs publics. La neutralité est la garantie pour chacun d’être traité de la même manière, indépendamment de ses opinions, et que l’action des services publics ne sera pas guidée par le favoritisme. Le service public doit être assuré sans considération des opinions politiques ou religieuses des personnels ou des usagers. « La neutralité est la loi commune de tous les agents publics dans l’exercice de leur service » (Jean Rivéro).

Le principe de neutralité a trouvé plusieurs domaines d’application : Par exemple, il est interdit de distribuer des écrits de nature politique dans les locaux d’un service public ; les formulaires de candidature à un concours public ne doivent pas comporter de demandes de renseignement sur les opinions politiques, religieuses ou syndicales ; une réunion de groupements politiques d’élèves ne saurait être autorisée dans un lycée public. Deux illustrations du principe de neutralité méritent d’être abordés de façon approfondie : la laïcité et la dépolitisation des services publics.

C’est sur le terrain de la laïcité que le principe de neutralité a fait l’objet de débats et d’une
production législative et réglementaire abondante. Tout d’abord, le principe de laïcité a valeur constitutionnelle. Comme le rappelle le rapport Stasi remis au Président de la République le 11 décembre 2003, « la laïcité, qui est consacrée par l’article 1 de la constitution de 1958 impose à la République d’assurer l’égalité devant la Loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion ».

Plus récemment, l’Ecole a été le service public pour lequel les principes de neutralité et de laïcité ont dû faire l’objet de précisions nouvelles, notamment au travers de la délicate question du port des signes religieux à l’école. Aux termes de l’avis, rendu le 27 novembre 1989 à la demande du ministre de l’éducation nationale, le Conseil d’Etat a estimé que « le principe de laïcité de l’enseignement public, qui est l’un des éléments de la laïcité de l’Etat et de la neutralité de l’ensemble des services publics, impose que l’enseignement soit dispensé dans le respect, d’une part, de cette neutralité par les programmes et par les enseignants, et, d’autre part, de la liberté de conscience des élèves ». L’avis précisait que « la liberté ainsi reconnue aux élèves comporte pour eux le droit d’exprimer et de manifester leurs croyances religieuses à l’intérieur des établissements scolaires, dans le respect du pluralisme et de la liberté d’autrui, et sans qu’il soit porté atteinte aux activités d’enseignement, au contenu des programmes et à l’obligation d’assiduité ».

Des limites étaient néanmoins opposées à l’exercice de cette liberté : la pression, la provocation, le prosélytisme ou la propagande, le fait de porter atteinte à la dignité ou à la liberté de l’élève ou à d’autres membres de la communauté éducative, de compromettre leur santé ou leur sécurité, de perturber le déroulement des activités d’enseignement et le rôle éducatif des enseignants, de troubler l’ordre dans l’établissement ou le fonctionnement du service public. L’évolution des questions liées à l’Islam et au statut de la femme dans la société, les différences d’interprétation sur le statut du foulard ont amené à reprendre la réflexion sur la place de la laïcité, notamment à l’école. La loi interdit dans les écoles, les collèges et les lycées publics le port de signes ou tenues par lesquels les élèves manifestent ostensiblement leur appartenance religieuse. Il appartient au juge en cas de contestation de veiller à ce que l’interprétation faite de ces dispositions par le chef d’établissement soit conforme à l’esprit de la loi.

Ces principes de neutralité et de laïcité ont été fortement précisés dans leurs modalités d’application en ce qui concerne l’Ecole. Ils s’appliquent en réalité à l’ensemble des services publics. L’avis du Conseil d’Etat en date du 3 mai 2000 (Melle Marteaux) précise « qu’il résulte des textes constitutionnels et législatifs que le principe de liberté de conscience ainsi que celui de laïcité de l’Etat et de neutralité des services publics s’appliquent à l’ensemble de ceux-ci ».

En second lieu se pose la question de la politisation des services publics. Par tradition, les modèles sociologiques nient à l’administration un pouvoir autonome. Au contraire, la fonction publique est présentée comme un objet au service de la société, exécutant les décisions souveraines du pouvoir politique. De fait, la Constitution de la Cinquième République indique que le gouvernement « dispose » de l’administration. Par ailleurs, l’exécutif dispose du pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.

La réalité cependant n’est pas celle d’une distinction claire entre le politique émanation du suffrage universel, décisionnaire et souverain d’un côté et une administration exécutante d’autre part. Elle est au contraire caractérisée par un continuum politico administratif dans lequel l’un influence l’autre en permanence en vue de la prise et de l’exécution des décisions. En cela, on a pu parler de politisation de l’administration et de fonctionnarisation du politique.

Ce continuum politico administratif se justifie sur un plan pratique. Le politique a besoin à la fois de conseil et de confiance. Conseil pour élaborer des politiques et des réformes réalistes et susceptibles d’être mises en œuvre avec efficacité ; confiance dans les dirigeants qui conduiront leur mise en œuvre. La plupart des pays ont ainsi mis en place au fil du temps des dispositifs permettant au pouvoir politique en place de s’appuyer sur un personnel administratif au service de la mise en œuvre des orientations gouvernementales. Le spoil system américain est sans doute le dispositif le plus connu et le plus spectaculaire.

En France le système se caractérise par son absence de formalisation et son manque de transparence. Ceci est un facteur de perte de confiance des citoyens dans leur administration. Tout est à construire en la matière et des règles sont à définir : la nature politique ou non de certains postes, les règles de reclassement des titulaires de ces postes « politiques » après la fin de leurs fonctions, etc. Nous estimons par ailleurs que les fonctionnaires passant à une carrière politique devraient démissionner.

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